헌법재판소 전원재판부(주심 송인준 재판관)는 2003년 1월 30일 재판관 6 대3의 다수의견으로 자치구·시·군의회의원선거의 후보자에 대해 정당으로부터 지지·추천받음을 표방하는 것을 금지한 공직선거및선거부정방지법 제84조 중 "자치구·시·군의회의원" 부분이 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다.
1. 사건의 개요
최운용은 1998. 6. 4. 실시된 제2회 전국동시지방선거에서 공주시의회의원후보로 입후보한 자로서, 공직선거및선거부정방지법 제84조를 위반하여 정당으로부터의 지지 또는 추천 받음을 표방하였다는 혐의로 기소되었다. 위 사건의 항소심인 대전고등법원은 피고인의 행위가 소속 정당의 당원경력을 표시한 것에 불과하다고 보아 무죄를 선고하였으나(99노516), 상고심인 대법원은 실질적으로 정당으로부터 지지 또는 추천을 받았음을 표방한 것에 해당한다며 원심판결을 파기 환송하였다(2000도734). 이에 위 환송사건을 심리하게 된 대전고등법원은 공직선거및선거부정방지법 제47조 제1항 중 "(자치구·시·군의회의원선거를 제외한다)" 부분과 같은 법 제84조 중 "자치구·시·군의회의원선거의 후보자" 부분은 표현의 자유를 침해하고 평등원칙에 위배된다고 하여 직권으로 이 사건 위헌여부심판을 제청하였다.
2. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공직선거및선거부정방지법(1995. 4. 1. 법률 제4947호로 개정되고, 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정되기 전의 것. 이하 '법'이라고 한다) 제47조 제1항 중 "(자치구·시·군의회의원선거를 제외한다)" 부분과 법 제84조 중 "자치구·시·군의회의원선거의 후보자" 부분의 위헌 여부이다. 그 내용은 다음과 같다.
법 제47조(정당의 후보자추천) ① 정당은 선거(자치구·시·군의회의원선거를 제외한다)에 있어 선거구별로 선거할 정수범위 안에서 그 소속당원을 후보자(이하 "정당추천후보자"라 한다)로 추천할 수 있다.
② (생략)
제84조(무소속후보자등의 정당표방금지) 자치구·시·군의회의원선거의 후보자와 무소속후보자는 특정 정당으로부터의 지지 또는 추천 받음을 표방할 수 없다. 다만, 정당의 당원경력의 표시는 그러하지 아니하다.
3. 결정이유의 요지
가. 법 제47조 제1항에 관하여
법 제47조 제1항은 당해사건에 적용될 법률조항이 아니고, 제47조 제1항의 위헌 여부가 제84조의 위헌 여부와 체계적으로 밀접불가분한 관계에 있다고 보기도 어렵다. 따라서, 제47조 제1항에 대하여는 재판의 전제성을 인정할 수 없으므로, 이 부분 위헌심판제청은 부적법하여 각하한다.
나. 법 제84조에 관하여
(1) 정치적 표현의 자유의 침해 여부
정당의 영향을 배제하고 인물 본위의 투표를 유도함으로써 지방분권 및 지방의 자율성이 보장이라는 지방자치 본래의 이념을 충실히 구현하고자 하는 법 제84조의 입법목적과 관련하여 볼 때, 지방분권 및 지방의 자율성이 보장되도록 하겠다는 것 자체에 대하여는 정당성을 부인할 여지가 없으나, 그를 위해 기초의회의원선거에서 정당의 영향을 배제하고 인물 본위의 투표가 이루어지도록 하겠다는 구체적 입법의도에 대하여는 그 정당성이 의심스럽다. 선거에 당하여 정당이냐 아니면 인물이냐에 대한 선택은 궁극적으로 주권자인 국민의 몫이고, 입법자가 후견인적 시각에서 입법을 통하여 그러한 국민의 선택을 대신하거나 간섭하는 것은 민주주의 이념에 비추어 바람직하지 않기 때문이다.
그리고, 법 제84조의 규율내용이 과연 지방분권 및 지방의 자율성 확보라는 목적의 달성에 실효성이 있는지도 매우 의심스럽다. 즉, 후보자가 정당의 지지·추천을 받았는지 여부를 유권자들이 알았다고 하여 이것이 곧 지방분권 및 지방의 자율성 저해를 가져올 것이라고 보기에는 그 인과관계가 지나치게 막연하다.
또한, 제84조는 정당표방을 제한함에 있어서 예컨대 파급력이 큰 선전벽보·선거공보·소형인쇄물·현수막 등 특정한 표방수단이나 방법에 한정하여 규제하지 않고 일체의 표방행위를 전면적으로 금지하고 있으므로, 기본권의 제한을 최소화해야 하는 요건을 갖추지 못한 것으로 볼 여지가 있다.
무엇보다도, 법 제84조는 법익의 균형성의 관점에서 문제가 많다고 아니할 수 없다. 위 조항은 지방자치 본래의 취지 구현이라는 입법목적의 달성에 기여하는 효과는 매우 불확실하거나 미미한 반면에, 위 조항으로 인해 기본권이 제한되는 정도는 현저하다. 즉, 위 조항은 일체의 정당표방을 금지하고 있으므로, 후보자로서는 심지어 정당의 지지·추천 여부를 물어오는 유권자들에 대해서도 침묵하지 않으면 안 된다. 만일 위 조항에 위반되면 2년 이하의 징역 또는 400만원 이하의 벌금에 처해지고, 나아가 징역 또는 100만원 이상의 벌금형이 선고되면 당선까지 무효로 된다. 그러나, 기초의회의원 후보자의 대다수가 정당을 통해 정계에 입문하려는 정치지망생인 점에 비추어 볼 때, 위와 같은 전면적 표방금지와 그에 뒤따르는 각종의 불이익은 후보자에게 지나치게 가혹하다 아니할 수 없다. 또한, 지방의회의원 선거의 선거기간이 14일로 규정되어 있고, 사전선거운동이 금지되는 등 선거의 공정성을 담보하는 각종의 규제들이 마련되어 있어서 실제로 유권자들이 기초의회의원 후보자와 접촉할 수 있는 기회는 그리 많지 않은 데다가, 이른바 4대 지방선거가 동시에 실시되고 있는 탓으로, 유권자들이 후보자들 개개인의 자질과 능력을 일일이 분석·평가하기란 매우 힘든 실정이다. 그러므로, 현실적으로 후보자에 대한 정당의 지지·추천 여부는 유권자들이 선거권을 행사함에 있어서 중요한 참고사항이 될 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 무리하게 후보자의 정당표방을 금지하는 경우에는 유권자들은 누가 누구이고 어느 후보가 어떠한 정치적 성향을 가졌는지도 모르는 상태에서 '장님투표'를 하거나 아니면 선거에 무관심하게 되어 아예 투표 자체를 포기할 수도 있다. 이러한 결과는 유권자들 입장에서 접근하면 후보자의 정치적 실체를 정확히 알고 투표할 수 있기 위한 국민의 알 권리를 중대하게 훼손하는 것이라고 할 수 있다. 이러한 점들을 종합할 때, 정당표방을 금지함으로써 얻는 공익적 성과와 그로부터 초래되는 부정적인 효과 사이에 합리적인 비례관계를 인정하기 어려워, 법익의 균형성을 현저히 잃고 있다고 판단된다.
이에 덧붙여, 이른바 명확성원칙은 표현의 자유를 규제하는 입법에 있어서 특별히 중요한 의미를 가지는데, 제84조는 이러한 명확성원칙의 관점에서도 문제가 있다. 즉, 제84조 단서에서는 후보자의 당원경력의 표시를 허용하고 있는데, 이러한 당원경력의 표시는 사실상 정당표방의 일환으로 행해지는 것이 통상적이므로, 특정 당직을 부각시키는 행위를 단순히 정당의 당원경력을 표시한 데 불과한 것으로 볼 것인지, 아니면 정당으로부터의 지지·추천 받음을 표방한 것으로 볼 것인지 문제된다. 그런데, 이를 단순히 당원경력의 표시로 볼 경우에는 법 제84조 본문의 취지가 몰각될 것이고, 정당표방으로 볼 경우에는 법 제84조 단서의 취지가 몰각될 것이기 때문에, 어느 쪽으로도 만족스러운 해결책이 되기 어렵다. 이처럼 위 조항은 본문과 단서가 서로 중첩되는 규율영역을 가짐으로 말미암아 기초의회의원 후보자로 하여금 선거운동 과정에서 소속 정당에 관한 정보를 어느 만큼 표방해도 좋은지 예측하기 힘들게 하고 국가형벌권의 자의적 행사의 빌미마저 제공하고 있으므로, 명확성원칙에 위배되는 측면이 있다.
그렇다면, 법 제84조는 불확실한 입법목적을 실현하기 위하여 그다지 실효성도 없고 불분명한 방법으로 과잉금지원칙에 위배하여 후보자의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해하고 있다고 할 것이다.
(2) 평등원칙의 위배 여부
법 제84조는 4대 지방선거 중 유독 기초의회의원선거의 경우에만 그 후보자에 대해 정당표방을 못하게 하고 있다. 그런데, 위 조항의 의미와 목적이 정당의 영향을 배제하고 인물 본위의 선거가 이루어지도록 하여 지방분권 및 지방의 자율성을 확립시키겠다는 것이라면, 이는 기초의회의원선거뿐만 아니라 광역의회의원선거, 광역자치단체장선거 및 기초자치단체장선거에서도 함께 통용될 수 있다.
이러한 관점에서 기초의회의원선거를 그 외의 지방선거와 다르게 취급을 할 만한 본질적인 차이점이 있는가를 볼 때 그러한 차별성을 발견할 수 없다. 우선, 광역자치단체와 기초자치단체의 경우를 나누어 법적으로 달리 취급해야 할 이유가 없는 것은, 광역과 기초의 차이는 지방자치단체의 종류의 차이에 불과할 뿐, 지방분권이라는 자치기능에 있어서는 본질적인 차이가 없기 때문이다. 나아가, 기초자치단체장선거의 경우와는 달리 기초의회의원선거의 경우에만 정당의 영향을 배제해야 할 합리적인 이유도 없다고 보아야 한다. 오히려, 기초자치단체의 기관 중에서 구태여 정당의 영향을 배제해야 할 필요성이 있는 곳이 있다면 그것은 기초의회보다는 집행업무를 담당하는 기초자치단체장이라고 보아야 할 것이다.
그렇다면, 위 조항은 아무런 합리적 이유 없이 유독 기초의회의원 후보자만을 다른 지방선거의 후보자에 비해 불리하게 차별하고 있으므로 평등원칙에 위배된다.
재판관 韓大鉉, 재판관 河炅喆, 재판관 金京一의 반대의견
지역적 한계를 극복하지 못하고 있는 우리나라의 정치현실 및 정당운영의 비민주성, 지연·혈연·학연이 좌우하는 선거풍토와 그 위에 지방자치를 실시한 경험이 일천(日淺)하다는 사정을 감안하지 않고 그 밖의 공직선거와 마찬가지로 기초의회의원선거에도 정당추천후보자의 참여를 허용한다면, 정당은 후보자의 당락뿐만 아니라 선출된 의원의 의정활동 전반에 걸쳐 직·간접으로 영향을 미쳐 지역의 특성에 따라 자율적으로 운영되어야 할 기초의회를 형해화할 수 있다. 그러나, 기초의회의 구성은 범국가적인 정당의 정강·정책 등 정치색을 띄는 정당추천후보자보다 가능한 한 그 지역에서 필요로 하는 유능하고 전문성을 갖춘 인물을 뽑는 것이 권력분립과 지방분권을 지향하는 지방자치의 본질에도 부합하는 것이다. 그러므로, 기초의회의 구성 및 활동에 정당의 영향이 배제된 지역실정에 맞는 순수한 지방자치를 실현하기 위한 법 제84조는 헌법이 추구하는 지방자치의 제도적 보장에 필요불가결한 조항이고, 따라서 위 조항은 헌법에 위반되지 않는다.
4. 관련 결정례
헌법재판소는 1999. 11. 25. 99헌바28 사건에서 법 제84조 중 "자치구·시·군의회의원선거의 후보자" 부분이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 한 바 있는데, 이 사건 결정으로 위 99헌바28 결정의 견해는 변경되었다. |